作者：四川瀘石高速公路有限責任公司--安全環(huán)保部
黨的十八大以來(lái)，習近平同志圍繞生態(tài)文明建設和環(huán)境保護，發(fā)表一系列重要講話(huà)，作出一系列重要指示，提出一系列新理念新思想新戰略，開(kāi)展了一系列具有根本性、長(cháng)遠性、開(kāi)創(chuàng )性的工作，推動(dòng)我國生態(tài)環(huán)境保護從認識到實(shí)踐發(fā)生了歷史性、全局性變化，生態(tài)文明建設深入人心、穩步推進(jìn)。黨的十九屆五中全會(huì )明確提出，深入實(shí)施可持續發(fā)展戰略，完善生態(tài)文明領(lǐng)域統籌協(xié)調機制，構建生態(tài)文明體系，促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全面綠色轉型，建設人與自然和諧共生的現代化。
隨著(zhù)生態(tài)文明建設、綠色發(fā)展理念和供給側結構性改革在全社會(huì )不斷深化，國家和社會(huì )對綠色發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護提出了新的要求，同時(shí)也給四川省的生態(tài)環(huán)境保護發(fā)展帶來(lái)了新機遇。但由于我國西部山區高速公路具有地形地質(zhì)條件復雜、橋隧比例高、施工難度大、生態(tài)環(huán)境脆弱等特點(diǎn)，加快推進(jìn)西部地區綠色發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護面臨嚴峻的挑戰。水土保持作為生產(chǎn)建設項目的一項重大生態(tài)保護工作，需要對其深入研究并落實(shí)到項目建設全過(guò)程中。
四川瀘石高速公路有限責任公司在分析水土保持管理現狀的基礎上，按照“一體化、標準化、信息化”理念，結合項目實(shí)際，創(chuàng )新提出水土保持全過(guò)程管理整體方案，對項目整個(gè)建設周期的水土保持工作進(jìn)行規劃、組織、指導、協(xié)調和控制，通過(guò)實(shí)施項目水土保持全過(guò)程管理，改善項目區周邊生態(tài)環(huán)境，落實(shí)水土流失防治指標，促進(jìn)當地水土資源的可持續利用和生態(tài)系統的良性循環(huán)，為西部高速公路項目水土保持管理提供新思路。
一、水土保持全過(guò)程管理的現狀分析
（一）基本概念
生產(chǎn)建設項目水土保持全過(guò)程管理就是運用工程管理理論和方法，結合水土保持特點(diǎn)，對項目整個(gè)建設周期的水土保持工作進(jìn)行計劃、組織、指揮、協(xié)調和控制的專(zhuān)業(yè)化活動(dòng)。其核心目的是控制項目建設過(guò)程中的水土流失，改善項目區周邊生態(tài)環(huán)境，落實(shí)水土流失防治指標，促進(jìn)當地水土資源的可持續利用和生態(tài)系統的良性循環(huán)。生產(chǎn)建設項目水土保持全過(guò)程管理實(shí)際就是在項目各階段引入水土保持理念，整合建設資源，協(xié)調參建單位，監督管理整個(gè)過(guò)程。
（二）國家綠色發(fā)展戰略新要求
黨的十八大以來(lái)，堅定貫徹“綠水青山就是金山銀山”理念，堅持“在開(kāi)發(fā)中保護、在保護中開(kāi)發(fā)”正在成為主流，按照全國主體功能區建設要求，保障好長(cháng)江上游生態(tài)安全是項目建設的首要任務(wù)。但受地形地質(zhì)條件等限制，西部山區高速公路建設引起的水土流失問(wèn)題已成為綠色發(fā)展的障礙，需要亟待解決。
（三）水土保持法律法規新要求
根據國務(wù)院《關(guān)于第一批清理規范89項國務(wù)院部門(mén)行政審批中介服務(wù)事項的決定》(國發(fā)〔2015〕58號)、水利部辦公廳關(guān)于貫徹落實(shí)國發(fā)〔2015〕58號文件《進(jìn)一步做好水土保持行政審批工作的通知》(辦水?！?015〕247號)等文件的要求，建設單位需開(kāi)展水土保持方案編制和水土保持監測工作。
水土保持方案將執行嚴格審批與跟蹤檢查，實(shí)施聯(lián)合懲戒。根據《關(guān)于加強事中事后監管規范生產(chǎn)建設項目水土保持設施自主驗收的通知》（水?！?017〕365號）、《水利部關(guān)于進(jìn)一步深化“放管服”改革全面加強水土保持監管的意見(jiàn)》（水?！?019〕160號）等文件要求，生產(chǎn)建設項目在開(kāi)展水土保持監理、監測及水土保持設施自主驗收的過(guò)程中，水行政主管部門(mén)將加強事中事后監管，并出臺了一系列強監管的政策，確?！皬姳O管”落到實(shí)處，水土保持工作由原來(lái)的“重事前審批”逐步向“審批與監管”并重轉變，將實(shí)行最嚴格的水土保持方案審批、最嚴格的事中事后監管和最嚴格的水土保持執法。
（四）水土保持管理現狀新要求
新形勢下的水土保持工作越來(lái)越強調管理與專(zhuān)業(yè)相結合，傳統的生產(chǎn)建設項目水土保持管理已不能滿(mǎn)足要求，主要表現為：
1.項目建設周期內各階段水土保持管理工作“相對獨立”，缺乏前瞻性、全局性和連續性，未根據不同階段的水土保持工作重點(diǎn)統籌計劃，增加管理成本，降低管理效益。
2.項目建設周期過(guò)多強調項目實(shí)施進(jìn)度，未及時(shí)有效開(kāi)展水土保持風(fēng)險分級管控和水土流失隱患排查，水土保持工作為工程建設“讓路”。
3.水土保持管理專(zhuān)業(yè)化水平不高，項目參建各方對水土保持法律法規、標準規范和文件要求缺乏系統學(xué)習和充分理解，未實(shí)現項目全過(guò)程水土保持工作制度化、常態(tài)化。
4.西部山區高速公路建設難度大、任務(wù)重，項目實(shí)施階段水土流失隱患大、風(fēng)險高，傳統的粗放式管理不能有效規避項目建設風(fēng)險，水土流失造成的山區生態(tài)破壞急需解決。
二、水土保持全過(guò)程管理階段劃分
水土保持工作主要劃分為以下三個(gè)階段：方案階段（前期階段），主要是水土保持的規劃與設計；實(shí)施階段，主要是對施工、監測、監理的管理與協(xié)調工作；驗收階段，開(kāi)展水土保持專(zhuān)項驗收工作。
? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ??圖1水土保持全過(guò)程管理各階段主要任務(wù)
（一）前期階段（方案階段）
1.成立水土保持全過(guò)程管理工作領(lǐng)導小組，明確工作任務(wù)與目標。
2.委托專(zhuān)業(yè)的水土保持咨詢(xún)機構，提前參與項目選址、規劃與立項，參與項目建議書(shū)、工可報告等前期立項文件的編制，提出水土保持意見(jiàn)。
3.委托專(zhuān)業(yè)的水土保持方案編制單位，及時(shí)解決方案編制中主體工程存在的問(wèn)題。報水行政主管部門(mén)審批，及時(shí)繳納水土保持補償費。
4.組織設計單位開(kāi)展水土保持專(zhuān)項設計，確保方案制定的各項水土保持措施落實(shí)到設計中。如有設計變更，及時(shí)履行水土保持變更手續。方案階段的水土保持工作，重點(diǎn)是專(zhuān)業(yè)水土保持咨詢(xún)機構的提前參與，確?！巴瑫r(shí)設計”。只有提前介入，才能避免項目在選址、規劃、設計等過(guò)程中與水土保持相關(guān)法律法規相沖突，才能更好地編制水土保持方案。
（二）實(shí)施階段（施工、監測、監理）
1.完善水土保持全過(guò)程管理工作組，明確責任人，由工作組總體負責施工、驗收階段的水土保持工作。
2.建立健全水土保持各項制度，明確各單位的水土保持責任與義務(wù)。
3.委托監測單位開(kāi)展水土保持監測工作，確保水土保持措施的實(shí)施效果；委托監理單位開(kāi)展水土保持監理工作，確保水土保持工程的施工進(jìn)度和工程質(zhì)量。
4.協(xié)調各級行政主管單位，主動(dòng)向水行政主管部門(mén)匯報水土保持工作，及時(shí)接受水行政主管部門(mén)的監督檢查。
5.協(xié)調工程建設各相關(guān)單位，相互配合，共同做好水土保持工作。
實(shí)施階段是開(kāi)展水土保持工作的主要階段，該階段最重要的任務(wù)是協(xié)調各個(gè)單位落實(shí)各項水土保持措施，履行水土流失防治責任。只有在施工過(guò)程中，各部門(mén)相互配合，統一調度，才能完整地將水土保持方案落地，才能有效控制水土流失，為驗收打下良好的基礎。
（三）驗收階段（竣工驗收）
1.確定第三方驗收機構并審查其獨立性和技術(shù)條件、評估能力。
2.配合驗收單位現場(chǎng)勘測，組織開(kāi)展水土保持設施初驗，及時(shí)整改問(wèn)題。
3.組織召開(kāi)驗收會(huì )議，形成驗收鑒定書(shū)，并向社會(huì )公開(kāi)驗收鑒定書(shū)、驗收報告、監測總結報告等相關(guān)文件。
4.及時(shí)歸檔相關(guān)資料，整理總結水土保持全過(guò)程管理經(jīng)驗，檢驗水土保持管理工作成效。
5.落實(shí)水土保持設施的管護責任，確保安全、運行和發(fā)揮效益。
水土保持設施驗收是落實(shí)水土保持“三同時(shí)”制度的最后一環(huán)，也是檢驗水土保持全過(guò)程管理成果的最后一步。有效的驗收工作可以及時(shí)發(fā)現并整改水土流失問(wèn)題，敦促相關(guān)單位依法履行水土保持義務(wù)，也可以積累管理經(jīng)驗，推廣品牌，有助于建設單位樹(shù)立良好形象。
三、本項目水土保持的認識和全過(guò)程管理建議
（一）項目概況
本項目路線(xiàn)起于瀘定縣咱里村傘崗坪附近，設傘崗坪樞紐互通接雅康高速公路，經(jīng)瀘定南、杵坭、冷磧、德威、海螺溝景區東、得妥、挖角鄉、安順、石棉西，止于石棉大杉樹(shù)附近，設置大杉樹(shù)樞紐互通連接雅西高速公路，路線(xiàn)沿大渡河布設，橋隧占比86.48％（其中隧道占比69%）。項目區地處青藏高原向四川盆地的過(guò)渡地帶，周?chē)植级鄠€(gè)風(fēng)景名勝區，境內山高坡陡，地勢起伏大，西高東低，新構造運動(dòng)強烈，按照成因類(lèi)型及形態(tài)特征將該區地貌分為兩個(gè)大類(lèi)，即侵蝕堆積地貌、侵蝕構造地貌。
本項目（含臨時(shí)工程）工程挖方1563.16萬(wàn)m3（含表土剝離60.16萬(wàn)m3），填方332.46萬(wàn)m3（含表土回填60.16 萬(wàn)m3），綜合利用方474.90萬(wàn)m3，棄方755.8萬(wàn)m3（自然方），壓實(shí)方968.52萬(wàn)m3，全線(xiàn)共設置23處棄渣場(chǎng)集中堆存。另設施工生產(chǎn)生活區125 處，表土臨時(shí)堆放場(chǎng)9 處，施工便道81.92km。項目工程占地439.74hm2，其中永久占地259.75 hm2，臨時(shí)占地179.99 hm2。
（二）項目水土流失及防治特點(diǎn)
1.水土流失形態(tài)呈立體條帶形。本項目為山區高速公路，是一種帶狀的人工構造建筑物，其單向水土流失距離大，即沿高速公路延伸方向從公路起點(diǎn)直至終點(diǎn)的范圍內，長(cháng)度達近百公里，而水土流失寬度相對較窄，一般為公路兩側一定范圍。
2.水土流失過(guò)程復雜。本項目建設過(guò)程中，機械挖掘施工和爆破施工不僅使表層土壤、植被受到強烈擾動(dòng)，而且還將淺表層或深層的巖土搬運至地表。人為侵蝕造成的侵蝕搬運物不僅是土壤和巖石等自然物質(zhì)，而且包括土壤、母巖、工業(yè)固體廢棄物等物質(zhì)。這些混合物以非自然固結狀態(tài)存在，穩定性極差，從而加劇了水蝕和重力侵蝕過(guò)程。項目沿線(xiàn)基巖易風(fēng)化，強風(fēng)化層一般已風(fēng)化為硬土狀，順層開(kāi)挖的巖石邊坡較易沿風(fēng)化面形成工程滑塌或滑坡。人工開(kāi)挖切坡后部分邊坡存在構造裂隙結構面楔形體剪切破壞機制，局部邊坡結構面與坡面順向或裂隙結構面與坡面為不利組合而欠穩定，導致邊坡崩塌或順層面滑動(dòng)。這些潛在威脅導致水土流失防治難度大大增加。
3.取棄土場(chǎng)水土流失問(wèn)題突出。本項目沿線(xiàn)大部分為山區，不可避免會(huì )產(chǎn)生棄土、棄渣。但是如果棄渣場(chǎng)選址不好或復墾方式（處置方式）不當，則會(huì )加重對地表植被的破壞，造成嚴重的水土流失，不僅影響公路沿線(xiàn)的景觀(guān)環(huán)境，造成滑坡、泥石流、滑坡復活等次生災害，而且還會(huì )導致生態(tài)環(huán)境破壞，增加生態(tài)環(huán)境治理費用。
4.橋梁、隧道工程量大，水土流失嚴重。提高公路的橋隧比可以減少地表擾動(dòng)和植被破壞，克服地形或高程的障礙，減少用地，節省運費，但是也會(huì )增大工程難度。本項目橋梁中彎、坡、斜橋和高架橋梁眾多，橋墩基礎的開(kāi)挖及回填、渣土的外運都會(huì )擾動(dòng)地表，會(huì )產(chǎn)生嚴重的水土流失。本項目橋隧長(cháng)度在路線(xiàn)總長(cháng)中占比86.48%，橋隧長(cháng)度占比過(guò)高致使橋隧建設引起的水土流失高于其他地區。
5.生態(tài)環(huán)境脆弱，治理難度較大。項目區生物密度高，活動(dòng)頻繁，車(chē)輛川流不息，一旦項目附近發(fā)生泥石流、塌方等水土流失災害，必然造成嚴重后果。此外，項目沿線(xiàn)的水土流失治理情況、綠化情況能夠反映當地的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，為此，公路的水土保持防治措施相對于其它行業(yè)其標準較高。項目區生態(tài)環(huán)境具有極高的敏感性，本項目建設應根據沿線(xiàn)水土流失防治區的劃分和區域水土保持生態(tài)功能的重要性分段確定水土流失防治標準。
（三）本項目水土保持全過(guò)程管理建議
根據國家關(guān)于水土保持的新要求，結合本項目水土保持工作特點(diǎn)，從全壽命角度出發(fā)，探索并建立一套基于全過(guò)程管理的水土保持工作方法。
（1）方案編報。在主體工程立項報告得到批準后，委托具備相應資質(zhì)的水土保持方案編制單位編制水土保持方案，在項目開(kāi)工前進(jìn)行審批。
（2）后續設計。水保方案獲批后，水土保持全過(guò)程管理咨詢(xún)服務(wù)單位（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“咨詢(xún)服務(wù)單位”）協(xié)助水土保持方案的后續設計和施工設計，并將其納入主體工程設計與預算中。
（1）成立水土保持管理機構。為保障安全建設和生產(chǎn)運營(yíng)，把“三同時(shí)”制度落實(shí)到位，咨詢(xún)服務(wù)單位協(xié)助建設單位落實(shí)水土保持管理機構、人員及其職責，及時(shí)提出水土保持工作要點(diǎn)、存在的問(wèn)題、施工時(shí)段、經(jīng)費需求，推進(jìn)項目水土保持工作。
（2）制定制度和管理措施。項目建設中的水土流失幾乎分布在所有發(fā)生擾動(dòng)的施工場(chǎng)地和施工時(shí)段，項目參建各方都有防治水土流失的責任和義務(wù)。咨詢(xún)服務(wù)單位通過(guò)制度來(lái)明確各個(gè)部門(mén)的水土保持職責、義務(wù)，協(xié)助建設單位通過(guò)合同來(lái)約定施工單位的水土流失防治責任，提高施工單位的水土保持責任感，盡量減少擾動(dòng)程度和影響范圍。
（3）開(kāi)展監測、監理等技術(shù)工作。咨詢(xún)服務(wù)單位負責項目全過(guò)程水土保持工作，對項目建設中的水土流失和水土保持防治效果開(kāi)展監測工作，對項目建設中的水土保持工程建設開(kāi)展監理工作。
（4）全過(guò)程組織協(xié)調。水土保持組織協(xié)調工作分為外部協(xié)調和內部協(xié)調兩個(gè)方面。外部協(xié)調主要指咨詢(xún)服務(wù)單位協(xié)調建設單位與水行政主管部門(mén)的業(yè)務(wù)監督關(guān)系。按照水土保持方案設計的水土保持措施，咨詢(xún)服務(wù)單位應協(xié)助建設單位有計劃、有步驟地組織實(shí)施，主動(dòng)向水行政主管部門(mén)報告水土保持工作，接受監督部門(mén)的檢查指導。內部協(xié)調是指咨詢(xún)服務(wù)單位協(xié)調建設單位與施工單位、設計單位的合作關(guān)系，各單位相互配合，共同做好水土保持工作。
（1）組織開(kāi)展自主驗收。咨詢(xún)服務(wù)單位協(xié)助建設單位根據水土保持方案及其審批決定等，組織編制水土保持設施驗收報告，形成水土保持設施驗收鑒定書(shū)，明確水土保持設施驗收合格的結論。水土保持設施驗收合格后，項目方可通過(guò)竣工驗收和投產(chǎn)使用。
（2）公開(kāi)驗收情況。咨詢(xún)服務(wù)單位協(xié)助建設單位在水土保持設施驗收合格后，向社會(huì )公開(kāi)水土保持設施驗收鑒定書(shū)、水土保持設施驗收報告和水土保持監測總結報告。對于公眾反映的主要問(wèn)題和意見(jiàn)，咨詢(xún)服務(wù)單位應協(xié)助建設單位及時(shí)給予處理或者回應。
（3）報備驗收材料。建設單位在向社會(huì )公開(kāi)水土保持設施驗收材料后、生產(chǎn)建設項目投產(chǎn)使用前，向水土保持方案審批機關(guān)報備水土保持設施驗收材料。報備材料包括水土保持設施驗收鑒定書(shū)、水土保持設施驗收報告和水土保持監測總結報告。
四、水土保持全過(guò)程管理咨詢(xún)服務(wù)主要內容
本項目水土保持全過(guò)程管理流程如下圖所示：
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? ?? 圖2本項目水土保持全過(guò)程管理流程圖
五、創(chuàng )建“水土保持生態(tài)文明工程”
根據水利部《關(guān)于開(kāi)展國家水土保持生態(tài)文明工程創(chuàng )建活動(dòng)的通知》（水?！?011〕504號）、水利部辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步做好國家水土保持生態(tài)文明工程創(chuàng )建工作的通知》（辦水?！?014〕143號）要求，為貫徹“創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享”新發(fā)展理念，申報“國家水土保持生態(tài)文明工程”是檢驗生產(chǎn)建設項目是否符合綠色發(fā)展新理念的重要標準。本項目在全過(guò)程水土保持管理體系的指導下，各項工作將有序推進(jìn)，將根據“國家水土保持生態(tài)文明工程”申報資格和條件，組織編制“國家水土保持生態(tài)文明工程”申報方案，通過(guò)開(kāi)展全過(guò)程水土保持技術(shù)咨詢(xún)服務(wù)工作，力爭達到“國家水土保持生態(tài)文明工程”要求，項目水土保持設施驗收完成后，努力申報“國家水土保持生態(tài)文明工程”。
六、結語(yǔ)
本規劃通過(guò)運用工程管理理論和方法，結合瀘石高速公路工程特點(diǎn)，對項目整個(gè)建設周期的水土保持工作進(jìn)行計劃、組織、指揮、協(xié)調和控制的全過(guò)程管理，整合建設資源，協(xié)調參建單位，監督管理整個(gè)過(guò)程，達到控制項目建設過(guò)程中的水土流失，改善項目區周邊生態(tài)環(huán)境，落實(shí)各項水土流失防治任務(wù)的目的，以促進(jìn)當地水土資源的可持續利用和生態(tài)系統的良性循環(huán)，努力實(shí)現創(chuàng )建“國家水土保持生態(tài)文明工程”的建設目標，打造西部山區高速公路建設水土保持全過(guò)程管理亮點(diǎn)工程.
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